نگاهی به فرایند تصویب و چالش‌های اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت
بر کسی پوشیده نیست که تنگی معیشت و تقلیل درآمدها برای کارمندان و کارگران و روستاییان و پیشه وران جزء، درکنار تحریم ها، تورم لجام گسیخته؛ قابل تحمل و تداوم نیست و آمار پایین ازدواج در کشور و کم شدن نرخ فرزندآوری درشهرهای بزرگ ریشه در مشکلات اقتصادی کشور دارد. این عوامل سبب شده که، زنگ خطر بحران پیری جمعیت که ازبیست سال پیش به صدا درآمده بود در چند سال گذشته گوشخراشتر و آرامشبراندازتر بلند شد و جمعی از مدیران وکارشناسان دغدغه مند را بر آن داشت که قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت را در هفتاد و سه ماده و هشتاد و یکتبصره تدوین کنند. این قانون در ۲۴ آبان ماه ۱۴۰۰ ، پس از تصویب مجلس شورای اسلامی و تایید شورای نگهبان توسطرییس جمهور برای اجرا به وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و معاونت امور زنان و خانواده ریاست جمهور ابلاغ شد.حال سوال این است که این قانون تا چه اندازه ای انتظارات را فراهم نموده است؟ در پژوهش حاضر پس از بیان سیر کاهشجمعیت در ایران به کمک نمودار و اشکال مختلف و ارائه قانون جوانی جمعیت به همراه چالش ها و الزامات مدنظر به ایننتیجه رسیده ایم که تصمیم گیری در مورد سیاست های تنظیم خانواده، مطالعات و بررسی های کارشناسی بسیار بیشتری رامی طلبد و هر گونه سیاستگذاری عجولانه و برنامه ریزی سریع می تواند صدمات جبران ناپذیری را به کشور جمهوری اسلامی ایران وارد نماید.
نگرانی سیاستگذاران در دو دهه اخیر نسبت به کاهش رشد جمعیت کشور، موجب شد که طرح و سیاست‌های متعددی جهت تغییر این روند پیشنهاد گردد. قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت (1400) بیانگر آخرین اراده قانون‌گذار جهت تغییر این روند است. این قانون در کنار تدابیر حمایتی و تشویقی، ممنوعیت‌ها و محدودیت‌های مختلفی در زمینه غربالگری، ارائه وسایل پیشگیری از بارداری، عقیم‌سازی و سقط جنین قانونی در نظر گرفته است. در کنار این موارد، همانند اغلب قوانین خاص، استفاده از تدابیر کیفری نیز مدّنظر قانون‌گذار بوده و تلاش شده است از طریق آن، هدف اصلی تدوین‌کنندگان قانون یعنی افزایش جمعیت محقق شود. با این حال، مداخلات کیفری قانون‌گذار از جهات مختلف محل ایراد است. این ایرادها را می‌توان در یک تقسیم‌بندی، متوجه سیر تصویب قانون و مشکلات اجرایی آن دانست. جرم‌انگاری با مشارکت حداقلی نمایندگان و وضع قانون از مسیر اضطراری اصل 85 قانون اساسی، عدم توجه به قوانین پیشین که نتیجه آن تورم قوانین کیفری است، رجوع به در دسترس‌ترین ابزار یعنی مجازات و پیشتازی در کیفرگرایی در فقدان مطالعه تطبیقی تدابیر غیر کیفری، به سیر تصویب قانون برمی‌گردد. از سوی دیگر، ابهام در نوع ضمانت اجراها از جمله استفاده از واژگان تفسیربردار مانند «عمده»، «گسترده»، «وسیع»، «عوامل مؤثر»، «چرخه تجارت» و ذکر درجه مجازات بدون تعیین نوع مجازاتِ هر درجه و نیز دشواری اجرای مجازات نسبت به اشخاص حقوقی، از مهم‌ترین ایرادهایی است که در مرحله اجرا، قانون را با چالش مواجه خواهد کرد.
قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت بر اساس اصل هشتاد و پنجم قانون اساسی، در یک کمیسیون مشترک بررسی شد و پس از موافقت مجلس با اجرای آزمایشی آن به مدت ۷ سال، در دهم آبان ۱۴۰۰ به تأیید شورای نگهبان رسید.
کاهش نرخ باروری در کشورهای دنیا، یکی از نگرانی‌های اصلی سیاستگذاران است که به‌منظور رفع آن برنامه‌های متنوع و وسیعی را در پیش می‌گیرند. در کشور ایران نیز که مسئله کاهش جمعیت به‌ویژه در سال‌های اخیر به یکی از مسائل اساسی کشور تبدیل‌شده است، مسئولان مربوطه با وضع قوانین و راهکارهای متعدد به دنبال حل این چالش هستند. در این راستا، تصویب قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت در آبان 1400، گامی به‌منظور رفع این بحران بوده است و مسلماً در اجرایی کردن این قانون، استفاده از تجارب کشورهای دیگر در این زمینه نیز مفید خواهد بود.
ایران ازجمله کشورهایی است که امروز با نرخ باروری پایین دست‌به‌گریبان است و سیاستگذاران درصدد واکاوی و رفع این چالش برآمده‌اند. بر اساس الگوی پیش‌بینی جمعیت توسط صندوق جمعیت سازمان ملل متحد و در صورت تداوم روند کنونی، ایران از سال ۱۴۲۰ نرخ رشد منفی خواهد داشت و سالانه از جمعیت کل کشور کاسته خواهد شد؛ بنابراین توجه به این مسئله در بین سیاستگذاران دارای اهمیت ویژه‌ای است. تصویب قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت نیز در همین راستا انجام‌شده است.
به‌طورکلی، در سطح جهان، پنج نوع مختلف از ابزارهای سیاست تشویقی وجود دارد که می‌توانند به‌طور بالقوه بر فرزند آوری تأثیر بگذارند:
پرداخت‌های نقدی مستقیم مانند پرداخت پاداش نوزاد و کمک‌هزینه خانواده؛
انتقال‌های غیرمستقیم مانند معافیت‌های مالیاتی، سیاست‌های مسکن، مراقبت‌های بهداشتی یا اعتبارات مالیاتی کودکان؛
ایجاد شرایط کاری بهتر برای والدین جهت بهبود سازگاری کار و خانواده، مانند مرخصی مادران و پدران با حقوق و دستمزد؛
دسترسی به مهدکودک با کیفیت بالا و ارزان در محل کار؛
توسعه و افزایش دسترسی به فن‌آوری‌های باروری و درمان ناباروری.
ارزیابی قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت
در راستای جلوگیری از کاهش نرخ باروری و اتخاذ سیاست‌هایی در جهت افزایش این نرخ، قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت بر اساس اصل هشتاد و پنجم قانون اساسی در آبان ۱۴۰۰ از سوی رئیس‌جمهور به وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و معاونت امور زنان و خانواده رئیس‌جمهور ابلاغ شد.
قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت به وجوه مختلف فرزندآوری توجه نموده است و در ماده‌های مختلفی از این قانون شاهد تأکید بر سیاست‌های تشویقی هستیم. ازجمله:
سیاست‌های معافیت مالیاتی
طبق ماده ۱۸ قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، میزان معافیت مالیاتی اشخاص حقیقی، به ازای فرزند سوم و بیشتر که بعد از تصویب این قانون متولد شوند به ازای هر فرزند مشمول پانزده درصد (۱۵%) تخفیف مشروط به تصویب آن در بودجه سنواتی می‌گردد. این تخفیف حداکثر سه بار قابل‌استفاده است. در مقایسه این قانون با چند الگوی جهانی، به نظر می‌رسد، بند معافیت مالیاتی به‌صورت جدی مطرح نشده است و نمی‌تواند ضمانتی برای افزایش فرزندآوری باشد.
تأکید بر سیاست‌های حمایت از بنیان خانواده
باوجود تأکید بر «حمایت از خانواده» در این قانون، سیاست‌های معدودی در موردحمایت از خانواده مطرح‌شده است. می‌توان گفت، این قانون محدود به اقدامات تبلیغاتی و آموزشی است و این اقدامات نیز در «نقش مادر و همسر» خلاصه‌شده است و به ابعاد گسترده این موضوع نمی‌پردازد. در سراسر ماده‌ها و بندهای این قانون بر امر افزایش فرزندآوری تأکید شده است، حال آنکه در مورد مسئله تقویت بنیان خانواده، ماده‌های معدودی وجود دارد. به‌طور مثال در ماده ۲۸، کلیه دستگاه‌های دولتی و غیردولتی مکلف شده‌اند در خصوص آگاهی‌بخشی نسبت به وجوه مثبت و ارزشمند ازدواج به هنگام نیاز و آسان، تعدد فرزندان در خانواده و تقویت و حمایت از نقش‌های مادری و همسری، صیانت از تحکیم خانواده اقدام کنند. در ماده ۳۴ نیز وزارتخانه‌های آموزش‌وپرورش و علوم، تحقیقات و فناوری مکلف به ایجاد، گسترش و تقویت رشته‌های تحصیلی در همه دانشگاه‌های کشور متناسب با جایگاه و نقش خانواده و زن بر اساس فرهنگ اسلامی ـ ایرانی، از قبیل مدیریت خانه و خانواده شده‌اند. حال آنکه در سایر ماده‌های این قانون توجه اساسی به تحکیم نهاد خانواده (غیر از مسئله فرزندآوری) نشده است.
مرخصی مادر
یکی از سیاست‌های تشویقی برای استقبال مادران از فرزندآوری در کشورهای مختلف، افزایش میزان مرخصی‌های مادر است. طبق ماده ۱۷ این قانون، مدت مرخصی زایمان در بخش‌های دولتی و غیردولتی با پرداخت تمام حقوق و فوق‌العاده‌های مرتبط از هفت ماه به نه ماه افزایش‌یافته است و برای مادرانی که صاحب فرزند دوقلو شده‌اند دوازده ماه در نظر گرفته‌شده است. در مقایسه با برخی از کشورها، مانند سوئیس که مرخصی استحقاقی به پدر و مادر درمجموع ۱۶ ماه است، میزان این مرخصی بسیار پایین است، اما درمجموع می‌توان ضوابط مربوط به این مرخصی را قابل‌قبول دانست. به‌طور مثال در ایتالیا و لهستان ۲۰ هفته را برای مرخصی زایمان در نظر می‌گیرند. هرچند که تا سن ۸ سالگی فرزند، مرخصی‌هایی مجدداً به والدین تعلق می‌گیرد.
مرخصی پدر
بیش از ۸۵ درصد زنان در سن فعالیت ازلحاظ اقتصادی غیرفعال محسوب می‌شوند و در میان زنان شاغل نیز بسیاری در مشاغل غیررسمی مشغول هستند که حمایتی از آن‌ها صورت نمی‌گیرد. در این شرایط مرخصی پدران برای حمایت از مادران غیر شاغل یا شاغل غیررسمی دارای اهمیت زیادی می‌شود. درحالی‌که در کشورهای مختلف، پدران نیز مشمول استفاده از مرخصی به هنگام تولد فرزندان می‌شوند، در قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، هیچ اشاره‌ای به مرخصی پدر نشده است. تنها در بند «ب» قانون مذکور پدران تا یک ماه پس از به دنیا آمدن فرزند، از نوبت کاری شب معاف می‌باشند که این بند مشمول بخش خصوصی نیست؛ بنابراین در این زمینه، می‌توان این قانون را همراه با نقص دانست. چنین مرخصی‌ای به پدران فرصتی برای کمک در امور خانه و کمک در فرزند پروری می‌دهد و به تحکیم بنیان خانوار کمک می‌کند.
کاهش ساعت کار
یکی دیگر از سیاست‌های دولت‌های مختلف، کاستن از میزان ساعت کاری والدین صاحب نوزاد است؛ این در حالی است که در قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت هیچ اشاره‌ای به کاهش ساعت کاری مادران یا پدران دارای فرزند نوزاد نشده است. تنها در بند «پ» این قانون، به «اعطای دورکاری به درخواست مادران باردار، حداقل به مدت چهار ماه در دوران بارداری در مشاغلی که امکان دورکاری در آن‌ها فراهم است» شده است.
کار پاره‌وقت
در قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت هیچ ماده و بندی در خصوص انجام کار پاره‌وقت توسط مادر یا پدر صاحب فرزند نوزاد نشده است.
گسترش مهدکودک‌ها
یکی از نگرانی‌هایی که مانع از استقبال خانواده‌ها از فرزندآوری می‌شود، شرایط نگهداری از فرزندان تا پیش از دوران مدرسه است. اگرچه در ماده ۲۲ قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، نکاتی در مورد گسترش مهدکودک‌ها عنوان‌شده است و تمامی دستگاه‌ها ملزم شده‌اند تا اماکنی را به‌منظور مراقبت و نگهداری از فرزندان کارمندان خود اختصاص دهند، اما در مورد مهدکودک اجباری و رایگان که یکی از سیاست‌های تشویقی در کشورهای مختلف محسوب می‌شود، سخنی به میان نیامده است.
پرداخت مشروط و غیر مشروط به والدین و کودک
در کشورهای مختلف دنیا، سیاست‌های مالی یکی از عوامل تشویق خانواده‌ها به فرزندآوری می‌باشد. این سیاست‌ها پرداخت‌های بلاعوض ماهیانه، پاداش به والدین و فرزند تا اعطای وام، تسهیلات و پس‌اندازهای بلندمدت و مربوط به آتیه والدین و فرزندان را در برمی‌گیرد. درحالی‌که طبق ماده‌های ۹، ۱۰، ۱۳ و ۱۴ قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، تسهیلاتی در قالب وام مسکن، «تسهیلات قرض‌الحسنه تولد فرزند»، افزایش یارانه فرزندان خانواده‌های دهک‌های اول تا چهارم دارای حداقل سه فرزند تحت تکفل و اعطای زمین پیش‌بینی‌شده است، بااین‌حال، تدبیری برای حساب آتیه بلندمدت فرزندان پیش‌بینی‌نشده است.
افزایش دسترسی به فناوری باروری و درمان ناباروری
یکی دیگر از عوامل مؤثر سیاست‌های تشویقی دولت‌ها نسبت به افزایش نرخ باروری، استفاده از فناوری‌های باروری و در دسترس عموم قرار دادن با نرخ‌های قیمتی پایین است. در ماده‌های ۴۰ تا ۴۸ قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت تمهیدات نسبتاً پردامنه‌ای در خصوص فناوری‌های باروری و درمان ناباروری پیش‌بینی‌شده است، اما سهولت در دسترس قرار داشتن آن و بهره‌گیری با قیمت نازل یا رایگان از این خدمات، موردبحث قرار نگرفته است. اگرچه طبق این قانون، در این زمینه توجهات مناسبی صورت گرفته است، اما لازم است تا حد امکان استفاده عمومی از این خدمات تسهیل شود.